Vývoj pražské samosprávy

 

 

A. VÝVOJ MĚSTSKÉ SPRÁVY A SAMOSPRÁVY V LETECH 1784–2000

 

1. Sjednocení pražských měst roku 1784 (Ondřej Bastl)

Od vzniku středověkých pražských měst ve 13. a 14. století se v souvislosti s jejich rozvojem dostávala v průběhu staletí do popředí stále aktuálnější otázka jejich spojení. Snaha pražských měst o získání politického vlivu byla v 16. století potlačena represivními zákroky Ferdinanda I., které podstatně omezily jejich samostatnost a samosprávu, nemluvě o odnětí majetkové základny. Po mírném vzestupu na konci 16. století ochromily pražská města tresty za účast na stavovském povstání (1618–1620), z nichž se města vzpamatová­vala až do 18. století. Na konci 18. století však bylo rozdělení Prahy na čtyři samostatná města (Staré Město, Nové Město, Malou Stranu a Hradčany) s vlastní správou jednou ze základních překážek jejího dalšího rozvoje.

Stupňované zásahy panovnické moci a její pronikání do vnitřní správy měst od počátku 18. století ukazovaly na nedostatečnost a neefektivnost městské správy. Tento stav vedl ke změnám v městské správě, hlavní změny se týkaly především reorganizace rad jako hlavní správní instituce ve městech. Přínosem byl požadavek alespoň minimálního právnického vzdělání městských radních a záruka stálého platu. Od roku 1754 se měli v úřadě purkmistra střídat čtyři konšelé. Členství v městských radách bylo prohlášeno za doživotní a z původních pravidelně obnovovaných městských orgánů se vyvinula trvalá úřednická místa.

Bylo zřízeno tzv. Vrchní hospodářské ředitelství (roku 1739 pro Staré Město, roku 1749 i pro Nové Město a Malou Stranu; Hradčany byly zrovnoprávněny s ostatními pražskými městy až roku 1756), jehož prostřednictvím převzal stát fakticky kontrolu nad hospodařením měst bez ohledu na městské rady. To zapadalo do celkové koncepce centralizace a zjednodušení veškeré soudní a politické správy, jejímž cílem bylo vyrovnání rozdílů mezi jednotlivými zeměmi rakouské monarchie. Ke sjednocování městských práv docházelo za podpory panovníka již od 1. poloviny 16. století, protože nejednotnost právních norem brzdila vývoj měst a celého státu.

Návrhy na spojení pražských měst se objevily v anonymních pamětních spisech, zaslaných v letech 1771 a 1772 synovi a spoluvladaři Marie Terezie, Josefu II. Autor v nich poukazoval s odvoláním na vídeňský magistrát na nadbytečnost existence čtyř magistrátů s podřízenými úřady, soudy a postranními právy a navrhoval jeden magistrát se sídlem na Staroměstské radnici. Proti tomuto návrhu se postavily radnice pražských měst, jež byly požádány guberniem o stanovisko. Argumentovaly hlavně tím, že jeden magistrát nezastane práci čtyř a že se zhorší informovanost obyvatelstva. Tento odpor a situace u dvora zatím oddálily reformu městského zřízení.

Když se po smrti Marie Terezie ujal Josef II. samostatné vlády, přistoupil k dlouho oddalované reorganizaci říše, jež měla vytvořit stát s jednotnými zákony a jazykem, řízený centrálně z Vídně. Veřejné úkony měli vykonávat úředníci s předepsaným vzděláním, kteří se měli řídit zásadami, uveřejněnými v císařově oběžníku všem zemským šéfům z 18. května 1781. Hlavní myšlenkou těchto zásad bylo maximální zjednodušení a zkrácení písemné agendy při přísném zachování instanční cesty. Aby umožnil zavedení těchto zásad do praxe, nemohl se Josef II. za této situace ohlížet na dosavadní odlišnost měst a musel zcela radikálně v zájmu státu zlikvidovat dosavadní formy a nahradit je novými.

Po vydání nového soudního řádu roku 1781 přikročil císař Josef II. k reorganizaci soudnictví v dědičných zemích. Dvorským dekretem ze 14. dubna 1783 vyhlásil nové „jednotné zřízení soudní pro království české“, které stanovilo za první instanci zemský soud jako výsadní soud pro šlechtu a držitele deskových statků a soudy místní – ve městech pak magistráty – jako soudy pro nešlechtické obyvatelstvo. Odvolací instancí ode všech soudů ve věcech civilních a trestních pak byl soud apelační. Všechny ostatní soudy byly zrušeny a jejich pravomoci měly od 1. ledna přejít na nové soudní orgány. V důsledku těchto opatření byly v pražských městech zrušeny mimo jiné i úřady městských rychtářů. Dvorský dekret z 10. července 1783 zrušil úřad královských rychtářů, kteří dohlíželi nad městskými soudy.

Všechny pozůstatky starého městského zřízení, včetně postranních práva dosavadních jurisdikcí pražské univerzity, pak byly zcela odstraněny spojením čtyř pražských měst v jedinou obec pod jedním magistrátem (s názvem Magistrát královského hlavního města Prahy) na základě dvorského dekretu z 12. února 1784 podle vídeňského vzoru. Definitivně skončila svoji existenci původní podoba městských rad, založených na základě volitelnosti členů z řad měšťanstva. Radní sice byli voleni i nadále, ale pouze ti, kterým gubernium spolu s apelačním soudem udělilo tzv. decretum eligibilitatis. Podmínkou volitelnosti bylo složení zkoušek u apelačního soudu, místa volených zkoušených radních byla placena. Radní volil čtyřicetičlenný stálý měšťanský výbor, do něhož volili měšťané své zástupce před staroměstským nebo novoměstským hejtmanem. Staroměstští měšťané volili do tohoto výboru 13 zástupců, novoměstští 12, malostranští 10 a hradčanští 5. Dobrým doporučením ke zvolení byla praxe v některém z dosavadních městských orgánů nebo právnické vzdělání.

Nový magistrát měl být rozdělen na tři senáty: politický, který vyřizoval hospodářské a politické záležitosti, judiciální, který řešil civilně soudní agendu, a kriminální. Kromě purkmistra a dvou vicepurkmistrů zasedalo v novém magistrátu 28 radů (9 v politickém, 12 v judiciálním a 7 v kriminálním), jimž pomáhalo ve vyřizování agendy 8 sekretářů, 5 protokolistů, 4 adjunkti a 51 osob nižšího úředního personálu. Roční plat obnášel u purkmistra 2500 zlatých konvenční měny, jeho dva zástupci dostali po 1300 zl., plat radních se pohyboval od 800 do 1000 zl., úředníci měli od 200 do 700 zl. Nejnižší plat měl ze zaměstnanců magistrátu topič, který musel vystačit se 100 zl. ročního platu. Celkový náklad na mzdy nového magistrátu obnášel celkem 55 500 zlatých konvenční měny. Magistrátní radové měli být voleni doživotně, purkmistr a jeho zástupci na čtyřleté volební období s tím, že v případě zásluh mohou být panovníkem potvrzeni bez nové volby definitivně.

Volba čtyřicetičlenného výboru byla stanovena na 10. duben 1784. Do toho dne museli odevzdat všichni usedlí pražští měšťané volební lístky příslušnému hejtmanu – staroměstští, malostranští a hradčanští hejtmanu staroměstskému, novoměstští měšťané hejtmanu novoměstskému. Zvolený měšťanský výbor pak 30. dubna ve Staroměstské radnici zvolil za přítomnosti dvou vládních komisařů, vyslaných guberniem a apelačním soudem, purkmistra, jímž se stal apelační rada JUDr. Bernard Záhořanský z Vorlíka, který dosud působil jako c. k. rada při apelačním a vrchním zemském trestním soudu. Ten přijal úřad purkmistra s podmínkou, že mu bude zachováno postavení u apelačního soudu. Dále byli zvoleni dva vicepurkmistři Leopold Fischer a František Pecher a magistrátní radové. Volební protokol, podepsaný oběma komisaři, byl poslán přes gubernium do Vídně ke schválení císařem.

Po nejvyšším schválení složil nový purkmistr se svými zástupci přísahu do rukou místopředsedy gubernia hraběte Prokopa Lažanského a 4. srpna vykonali přísahu i magistrátní radové. Začátek činnosti nového magistrátu byl stanoven na 9. srpna 1784. Dosavadní rady čtyř pražských měst se sešly 7. srpna na slavnostních posledních sezeních, při nichž zazněly četné proslovy na rozloučenou. Zachoval se například text německé promluvy malostranského purkmistra a rady nového magistrátu Johana Josefa Kronbergera, v němž mimo jiné vzpomíná na někdejší spojení Starého a Nového Města v roce 1518, na kterou odpověděl děkovnou řečí malostranský zlatník Franz Pakeny.

Ráno 9. srpna se shromáždila nová městská rada se subalterním personálem a měšťanský výbor za hojné účasti měšťanstva v Týnském chrámu ke slavnostní bohoslužbě, sloužené týnským farářem a vyšehradským kanovníkem Františkem Karlem Michalovicem, při níž zaznělo Veni Sancte Spiritus. Po závěrečném požehnání se všichni přesunuli na Staroměstskou radnici, která se stala úředním sídlem magistrátu, k slavnostnímu zahájení činnosti. Nový purkmistr pronesl zahajovací řeč, oslavující čin Josefa II., v níž připomněl některé historické události a sliboval řádné plnění povinností „ku a štěstí obce a měšťanstva“. V podobném duchu promluvil ve svém blahopřání i profesor pražské Karlo-Ferdinandovy univerzity JUDr. Josef Antonín Schuster, který mimo jiné zdůraznil důvěru, kterou císař projevil pražským měšťanům. Průchod citům dal ovšem ve své česky pronesené chvalořeči sedmdesátiletý novoměstský měšťan Jan Tadeáš Habřina, který byl po celou dobu své promluvy obrácen k portrétu císaře Josefa II. Ten ve své místy až devótní řeči oslavoval Josefa II. mimo jiné za „snesení pokutných rychtářů“ a možnost měšťanů volit si své zástupce v magistrátu. Je doposud věcí diskuse, zda Habřinův projev vyjadřoval skutečný názor většiny měšťanstva. V průběhu tohoto a následujících zasedání byli vzati do přísahy noví úředníci ustanovení magistrátem a schválení guberniem. Po tomto aktu mohla začít pra­videlná činnost magistrátu. Do Staroměstské radnice byly přeneseny z bývalých radnic ostatních pražských měst spisy z posledních deseti let, starší spisy musely být pro nedostatek místa uloženy na Novoměstské a Malostranské radnici, Hradčanská měla být prodána.

V následujících letech byla vydána ještě další ustanovení. Dekretem nejvyššího soudního úřadu ze 17. března 1785 byl také zrušen dosud samostatný obchodní a směnečný soud (Merkantil- und Wechselgericht) v Praze a byl sloučen s pražským magistrátem. Z obchodního stavu měli být voleni dva přísedící a jejich dva zástupci jako bezplatní poradci magistrátu.

Bezpečnostní a policejní záležitosti měly být podle dvorského dekretu z 10. srpna 1784 svěřeny magistrátu pod vedením a dohledem gubernia. Za tímto účelem byli ustanoveni čtyři členové politického senátu za bezpečnostní komisaře, do jejichž pravomoci spadalo i tržnictví. K faktickému zrušení městských hejtmanů, kteří řídili policejní záležitosti, došlo až 21. února 1785. Přes návrhy gubernia a hlavně nejvyššího purkrabího hraběte Nostice, který nechtěl svěřit celou policejní agendu magistrátu (tedy pouze civilním osobám), protože se obával úniku tajných informací, byly všechny policejní a bezpečnostní záležitosti svěřeny magistrátu. Pouze některé úkoly byly svěřeny státní policii, pro niž bylo zřízeno policejní ředitelstvÍ. Nově vzniklý útvar převzal v praxi beze změn znak Starého Města. Faktický stav byl potvrzen při konfirmaci privilegií pražských měst majestátem císaře Františka I. z 13. května 1808.

Nadšení měšťanstva, že získalo účast na správě města volbou úředníků, však nemělo dlouhého trvání, protože již od konce 18. století odstraňoval František I. všechno, co by jen vzdáleně připomínalo svobodnou volbu reprezentantů města.

 

2. Samospráva řízená státními úřady (1784–1848) (Petra Slámová)

Magistrát královského hlavního města Prahy, vzniklý na základě dekretu Josefa II. jako součást centralizované státní správy, sjednotil administrativu čtyř pražských měst územně i kompetenčně a zestátnil městské úřady. Bylo odstraněno středověké radní zřízení (fixující správu z poloviny 16. století) a vznikl jednotně uspořádaný úřad. Skládal se z politického senátu („in publicis, politicis et oeconomicis“), podřízeného jako první instance politické správy zemskému guberniu, z civilního soudního senátu („in judicialibus civilibus“), podřízeného jako první instance pro civilní soudnictví apelačnímu soudu a ze soudního senátu trestního („in judicialibus criminalibus“), podřízeného jako první instance pro trestní soudnictví rovněž apelačnímu soudu. Roku 1785 byl k magistrátu ještě připojen pražský obchodní a směnečný soud jako první instance pro obchodní soudnictví. I ten byl podřízen pražskému apelačnímu soudu.

Magistrát tvořilo kolegium magistrátních radů. Mohli se jimi stát pouze zkoušení úředníci s vysvědčením o způsobilosti vykonávat danou funkci. (V roce 1784 mohli ovšem kandidovat i dlouholetí osvědčení členové původních městských rad a skutečně více než polovina nových magistrátních radů vzešla z bývalých radních.) Členy magistrátu volil měšťanský výbor, který bylo před tím dovoleno zvolit pražským měšťanům. Magistrátní radové museli být ve své funkci potvrzeni guberniem či apelačním soudem a byli zvoleni doživotně. Takto omezenou nepřímou volbou si nadřízené státní orgány zajišťovaly dostatečnou kontrolu nad městskou správou. Praktické úřadování magistrátu podrobovaly tyto úřady – zvláště pak gubernium důslednému dohledu. Množství guberniálních dekretů řídilo městskou správu a nenechávalo magistrátním úředníkům příliš prostoru pro samostatné rozhodování.

O svou výsadu „magistrátních voleb“ pak přišli pražští měšťané již během vlády Františka 1., který rozhodně nezastával reformní stanovisko osvícenského absolutismu. S poukazem na to, že „volební právo, měšťanům udělené, ... zřejmě jejich klid a svornost porušuje, nesčíslné rozbroje, nepřátelství a trpkosti způsobuje“, bylo dvorským dekretem z roku 1797 zakázáno další svolávání měšťanského výboru – původního volebního orgánu města. K dalšímu výraznému omezení samosprávy došlo roku 1808, kdy další dvorský dekret stanovil, že členové soudních senátů budou jmenováni apelačním soudem a guberniem, a zrušil tak možnost volby zmíněných magistrátních úředníků. V tomto zákonném rámci magistrát úřadoval až do roku 1848.

V čele pražského magistrátu stál purkmistr a dva vicepurkmistři, kteří měli být původně jako jediní voleni jen na čtyři roky, volitelnost purkmistra však byla fakticky odstraněna již roku 1790 nařízením, které umožňovalo jmenovat osvědčeného purkmistra natrvalo. Pro výše jmenované tři vedoucí úředníky – jako vrcholný orgán magistrátu – se používalo označení „praesidium“.

Magistrátní radové pracovali v senátech spolu s množstvím kancelářského a pomocného personálu. Měli rozdělené kompetence a dostávali od purkmistra věci k vyřízení „do referátu“. Purkmistr reprezentoval obec a byl představeným všech tří senátů, prezidentem obchodního a směnečného soudu a řídícím orgánem magistrátní policie.

Politický senát magistrátu vykonával úkoly veřejné správy v obvodu města a spravoval městské hospodářství, za které byli odpovědní tři radové tohoto senátu ve funkci hospodářských inspektorů (původně se na kontrole obecního hospodářství mohlo podílet i šest zástupců z řad měšťanstva, tato výsada však byla brzy zrušena). V roce 1786 byla ještě politickému senátu přidělena část agendy policejní a bezpečnostní a od roku 1787 vykonával také politickou pravomoc soudní.

Uvedená působnost senátu byla v letech 1802–1850 rozdělena a vyřizována v následujících tematických oddílech: A. záležitosti správní a veřejné, B. hospodářské věci, C. školní, kostelní, zádušní a nadační věci spolu se záležitostmi chudinství a dobročinných ústavů, D. záležitosti stavební, tržní, bezpečnostní a zdravotní shrnu té do kompetence tzv. místní policie, E. živnostenské věci, zahrnující různé obchodní záležitosti a dozor nad řemesly, F. záležitosti berní, G. kamerální a poplatkové věci, H. záležitosti vojenské a záležitosti popisu obyvatelstva, J. různé záležitosti (ochrana zvěře, zemědělské záležitosti, normalie, záležitosti silnic, mostů a vodních toků), K. některé záležitosti smíchovské jurisdikce, L.politická a správní agenda libeňského panství a obce Libeň, M.těžké policejní přestupky, N.židovské záležitosti. V politickém senátu pracovalo 9 radů a ve vyřizování agendy fungovala (kromě dohledu purkmistra) i jistá vnitřní kontrola. Magistrátní rada měl kromě svých úkolů také dohled (inspektorát) nad částí kompetence jiného rady.

Prostřednictvím svých soudních senátů se pražský magistrát stal jediným všeobecným místním soudem pro celé území královského hlavního města Prahy. V jeho civilním soudním senátu působilo 12 magistrátních radů a v jejich oboru byla civilní agenda sporná i nesporná. V rámci sporné civilní soudní agendy řešil senát spory osobní i majetkové. K řízení mu byly přikázány také následující nesporné záležitosti: prohlášení za mrtvého, sepisování soudních testamentů, legalizace listin, amortizace listin, dobrovolné rozvody od stolu a lože, adopce a prohlášení někoho šíleným resp. blbým. V trestním soudním senátu pracovalo 7 radů a agendu tvořily trestní záležitosti – tedy kriminální zločiny. Obchodní a merkantilní soud, připojený k magistrátu roku 1785, řešil směnečné a obchodní spory a vedl rejstřík obchodních firem. Soudu předsedal purkmistr, tři přísedící jmenovaní z řad magistrátních radů a dva přísedící zvolení z řad obchodníků.

K magistrátu patřily také kancelářské pomocné úřady (podatelna, výpravna, registratura a knihovní úřad) a následující specializované městské úřady: městský úřad hospodářský a stavební, berní, taxovní, depozitní, magistrátní účtárna, pokladna, vážní a solní, berní, popisní, zádušní, špitálský, správa libeňského statku a městská hospodářská inspekce.

Stejně jako nedošlo po roce 1808 k dalším legislativním úpravám, které by významně ovlivnily postavení magistrátu, neměnila se ani jeho struktura. Zásadní změny, včetně návratu volených zástupců měšťanstva na radnici a obnovení městské samosprávy, čekaly Magistrát královského hlavního města Prahy až po revolučních událostech roku 1848.

Josefínskou reformu, díky níž tento magistrát vznikl, můžeme rozhodně považovat za pokrok ve vývoji městské správy, protože pomohla odstranit zastaralý feudální systém, v jehož hranicích se do té doby pražská města vyvíjela, a který již tento vývoj brzdil. Reforma umožnila jednotné řízení města a napomohla tak i hospodářskému rozvoji. K jejím stinným stránkám patřilo, že po počátečním zdánlivém rozšíření městské samosprávy došlo brzy k jejímu úplnému odstranění a byrokratizací a postátněním této správy zmizela i čeština jako úřední jazyk zástupců města. Na druhé straně ovšem vznikl placený byrokratický aparát, na který mohly navázat městské zastupitelské orgány 19. století.

 

3. Obnovení samosprávy a její vývoj do vzniku Velké Prahy (1848–1922) (Petra Slámová)

Revoluční události roku 1848 a získaná konstituce znamenaly zásadní změnu ve vývoji pražské městské správy. Přinesly první obecní volby a vznik zastupitelstva. Spolu s právem komunální samosprávy byla deklarována i potřeba obecního zřízení.

Politická i hospodářská situace 40. let 19. století v Praze – v přirozeném centru českého měšťanstva odrážela situaci celé monarchie. I zde snaha státního aparátu kontrolovat a usměrňovat rozvíjející se společenský život bez účasti veřejnosti, jen svými administrativními a mocenskými nástroji, narážela na rostoucí emancipační kulturní, ale rovněž i politické snahy především českého měšťanstva. Pokud se někdo z jeho řad chtěl účastnit politického dění či pracovat ve státní administrativě, nezbylo mu, než se zařadit do státně byrokratického aparátu, a tím i do německého kulturního okruhu. V Praze ovládal radnici okruh konzervativního německého měšťanstva v čele s purkmistrem rytířem Mullerem. Proto nalézala uplatnění většina veřejně se angažujících pražských českých měšťanských špiček v aktivitách hospodářských a kulturních, především v Měšťanské besedě, v české sekci Průmyslové jednoty a v novinách.

Jejich první oficiální požadavek mířící na pražskou radnici byl vysloven v 7. článku Svatováclavské rezoluce z 11. března 1848: „... aby byly zavedeny městské a vesnické obce a ty spravovány byly od svobodně volených municipálních ouřadů. Aby zřízeny byly komunální gardy.“ Ze zmíněné schůze ve Svatováclavských lázních vzešel rovněž petiční výbor (o něco později nazvaný rovněž Svatováclavský) s významnými členy – Braunerem, hr. Deymem, Pštrossem, Pinkasem, Trojanem, Fastrem, Fričem. O tom, že je německé vedení radnice neignorovalo a snad s nimi i jako s budoucími partnery počítalo, svědčí skutečnost, že purkmistr Müller nabídl výboru k jednání senátní síň na Staroměstské radnici. Byl však zaskočen jejich přílišným radikalismem a svůj návrh zase stáhl. Naopak rozhodl se nejdříve postupovat proti výboru kontrapeticí německého měšťanstva, nenalezl však dostatečnou podporu. Zřejmě i pod dojmem zprávo nepokojích ve Vídni se obě strany dohodly na petici společné. S tou odjeli pražští měšťané do Vídně a byli 22. března přijati císařem. V této situaci odstoupil purkmistr Müller a v souladu s císařským kabinetním listem bylo ohlášeno vypsání prvních obecních voleb, ze kterých vzešlo pražské zastupitelstvo.

Volební právo bylo omezeno na pražské měšťany a držitele domů – tedy jen na majetnější část pražského obyvatelstva. Volby proběhly 29. a 30. března 1848 za asi třetinové účasti voličů, což svědčí o tom, že v době kladení státoprávních a národnostních požadavků nebyly ani v Praze vnímány jako prioritní. Nicméně vzešlo z nich legální zastupitelstvo: větší měšťanský výbor o 100 členech a z nich zvolený menší měšťanský výbor s 12 členy v čele se starostou města Prahy, jímž byl 9. dubna zvolen dr. Antonín Štrobach. Do zastupitelstva byly zvoleni především konzervativní pražští měšťané – Češi i Němci.

Nyní po tak rychlém zvolení zastupitelstva se objevila v plné šíři potřeba obecního zřízení a zákonného zakotvení zastupitelstva i vymezení jeho činnosti. Zatím však byla nová organizace správy jejíž součástí by obecní zřízení bylo) odložena a činnost magistrátu a zastupitelstva byla upravena dekretem zemského prezidia následovně: městská správa byla rozdělena na obor správy obecního jmění a policejní záležitosti uvnitř města v kompetenci samosprávných orgánů a na obor kompetence politického senátu magistrátního. První obor lze nazvat přirozenou pravomocí obce, v druhém byly řešeny úkoly delegované státní správou – jinými slovy úkoly na obec přenesené. Guberniální dekret vymezil konkrétní rozsah samosprávných kompetencí v okruhu původní magistrátní agendy a rozčlenil tuto „agendu rady městské“ do deseti oddílů.

Situace na pražské radnici postrádala zatím kýženou stabilitu, což v této bouřlivé době nebylo nic divného. Velké projevy nespokojenosti se zatčením tiskaře Grolla, které bylo vnímáno jako důkaz porušení konstituční svobody, a vyhlášení stanného práva, vedly purkmistra Štrobacha k rezignaci. Hned den na to měla Praha nového purkmistra – Tomáše Pštrosse, dosavadního vicepurkmistra a předsedu trestního senátu magistrátu. Úřadoval však pouze několik dní, neboť se proti němu jako „staré struktuře“ zvedla vlna odporu v čele s Františkem Palackým. Pštros s podlehl tlaku a odstoupil. Na jeho místo byl zvolen 31. května 1848 JUDr. Václav Vaňka. Ten ve své funkci obstál, zvládl nelehkou situaci v době svatodušních bouří i po nich a dovedl radnici k řádným volbám konaným 30. srpna, které dopadly pro českou stranu poměrně příznivě. Vaňka byl znovu zvolen purkmistrem. Přestože vládou ohlašovaný provizorní obecní zákon nebyl vypracován, rozvíjely se aktivity obce slibně: zastupitelstvo vypracovalo a přijalo alespoň prozatímní jednací řád (pro samosprávu příznivější než ten budoucí „oktrojovaný“), obec začala vydávat vlastní Obecní list. Potíže působila nové samosprávě rivalita představitelů starého magistrátu, kteří se nyní ocitli v podřadném postavení, i různé obstrukce nadřízených státních úřadů. K dovršení všeho byla přijata nová organizace správy, k samosprávným orgánům značně represivní. Praha v ní byla zařazena do krajského zřízení a ztratila své privilegované postavení. V záležitostech politických byla bezprostředně podřízena pražské krajské vládě včele s krajským prezidentem. (Tento stav ovšem trval jen do roku 1854, Praha pak byla podřízena přímo místodržitelství.)

V již částečně stabilizované politické situaci roku 1850 byl konečně vypracován obecní řád – pražský statut. Ovšem pod dohledem a v režii ministra vnitra Alexandra Bacha. Nutno zde asi podotknout, že všechny správní počiny byly odrazem politické situace, v níž se země nalézala a která nebyla již samosprávným aktivitám zrovna nakloněna. Příkladem je nechuť pražské radnice samostatně sestavit bez vyššího schválení jednací řád magistrátu.

Obecní řád potvrdil podřízenost Prahy krajskému úřadu a byly rovněž zamítnuty návrhy rozšířit obvod obce připojením několika předměstských obcí, připojen byl pouze Josefov. Jako podmínku pro přijímání měšťanů a městských příslušníků do obecního svazku určil obecní řád říšské rakouské občanství, trestní bez úhonnost a majetek či živnost zaručující rodině obživu.

Řád stanovil systém voleb do zastupitelských orgánů a propůjčoval volební právo následujícím způsobem: obec zastupoval volený sbor obecních starších (jako dříve širší měšťanský výbor) o 90 členech, který ze svého středu volil městskou radu o 24 členech a starostova náměstka. Do čela rady byl jako dvacátý pátý člen zvolen starosta. Členové městské rady byli voleni na rok, starostovo funkční období tvořily 3 roky. Obecní starší byli rovněž voleni na 3 roky, ovšem každý rok z nich třetina (první dva roky určená losem) odstoupila a proběhly volby doplňovací. Volba starosty musela být potvrzena císařem a nový starosta skládal slib do rukou místodržícího při své slavnostní instalaci, po níž teprve nastupoval do úřadu.

Právo rozpustit městské zastupitelstvo bylo ponecháno pouze vládě. Rovněž právo volit bylo z dnešního hlediska dosti omezené. Volební právo bylo přiznáno všem měšťanům a pouze těm obecním příslušníkům, kteří mají akademickou, úřední či vojenskou hodnost nebo platí v určité výši daň přímou, výdělkovou nebo důchodní. Byly tak obecním řádem z volebního práva vyňaty osoby, které „požívají nějakého zaopatření chudých či jsou ve svazku čeledním nebo jsou živy ode mzdy denní neb týdenní“. Další majetkové stratifikaci pak napomáhalo rozdělení voličstva do tří tříd – volebních sborů podle výše plateb přímých daní.

Přirozená působnost obce se podle obecního řádu vztahovala na správu obecního majetku, jmenování obecních úředníků a zřízenců a stanovení jejich platů, správu místní policie a zastupitelstvem přikázané záležitosti vztahující se na obecní potřeby. Jejich obsah se kryl s agendou vymezenou do nové samosprávné kompetence guberniálním dekretem z 9. dubna 1848. Město v rámci přirozené působnosti podle nich v praxi vykonávalo dozor nad městským hospodářstvím a hospodářstvím libeňského statku, nad dlážděním, osvětlením a čištěním ulic, obecními stavbami, nad tržními záležitostmi, nad kostely s právem podílet se na dosazování duchovenstva, vykonávalo dozor nad školami s právem dosazovat učitele, spravovalo veškeré taxovní věci pražské obce, výsady potravní a cejchování, dozíralo na úřední knihovnu. Obec se měla postarat o zdravotní záležitosti, včetně dosazování okresních lékařů a porodních bab, vést dozor nad lázněmi, starat se o ústavy i nadace pro chudé. Byl jí přidělen i určitý dozor nad vězeňstvím.

Přenesená působnost zavazovala obec k plnění určitých státem delegovaných úkolů. Obec měla především povinnost vyhlašovat státní a zemské zákony veřejnými vyhláškami, vybírat přímé daně, vést vojenskou konskripci a obstarávat odvody a ubytování vojska, v její kompetenci bylo právo dávat povolení k sňatku.

Jak ovšem z formulace předešlé věty vyplývá, mohl stát pověřit obec dalšími, v obecním řádu blíže nespecifi­kovanými úředními pracemi, a také tak činil a obec tím zatěžoval. Obecní řád svými ustanoveními o působnosti magistrátu poskytl základ jeho správním reformám. Magistrát, jehož představeným byl starosta, vykonával v rámci přenesené působnosti politickou agendu přidělovanou nadřízenými státními úřady jako úřad I. instance a byl také výkonným orgánem pražského zastupitelstva. Jako úřad byl do roku 1848 budován spíše podle okamži­tých potřeb města a státu, bez pevné vnitřní koncepce. Po roce 1848 zaznamenal velký nárůst agend (zvláště vzrostl počet státem delegovaných úkolů) a naopak úbytek pracovníků jako následek odloučení soudních senátů od politické správy. Bylo tedy přikročeno k administrativním úpravám. Politický senát magistrátu (tvořící nyní po odluce soudních senátů jádro celého úřadu) byl rozčleněn na šest samostatných referátů s rozdělenými kompetenčními okruhy a s příslušným úředním personálem pod předsednictvím magistrátních radů. Vznikly referáty I. tržní, II. hospodářský, III. berní, IV. popisní, V. školní a chudinský, VI. zdravotní. Dále náležely magistrátu pomocné úřady obstarávající kancelářskou službu (podatelna, spisovna, výpravna), k nimž byl roku 1851 přiřazen nově zřízený archiv. Stejně jako dříve patřily k magistrátu městské úřady a i ty byly částečně upravovány. Reorganizací magistrátu byl rozmnožen také počet jeho úředníků. Různé disproporce mezi úřadováním referátů samých i referátů a městských úřadů byly spolu se stálým nárůstem agendy pramenem nepřetržitých dílčích reforem úřadování a různých přesunů působností. Pokud je možné vůbec vyslovovat nějakou hypotézu o způsobu magistrátního úřadování, lze snad říci, že nově vzniklé referáty spravovaly především záležitosti přenesené na obec státními orgány, městské úřady pak záležitosti přirozené působnosti obce.

Ve chvíli, kdy bylo postavení zastupitelstva a magistrátu pevně zákonně ukotveno, byly vypsány nové řádné volby. Konaly se 29. srpna 1850 za daleko větší účasti než ty předešlé. Jejich výsledkem bylo velké procento zvolených obchodníků, majitelů domů, úředníků a právníků, spíše než zástupců řemeslnictva. Převaha zvolených Němců byla velká. K úspěchům českého volebního tábora patřilo zvolení Palackého, Braunera, Pinkase, Trojana. 27. září byl volen starosta a stal se jím opět dr. Vaňka. V listopadu 1851 se pak konaly ještě první volby doplňovací a obměněna tak byla třetina sboru obecních starších, jak určoval obecní řád.

To byly ovšem na dalších deset let volby poslední. Císařské silvestrovské patenty z prosince roku 1851 zmrazily další možnost voleb s tím, že volby budou umožněny až teprve po ustanovení nových volebních řádů – ty však ustanoveny nebyly. Bylo tak znemožněno konání jakýchkoliv voleb. Jednotlivé pasáže patentů si pak vymínily velké zásahy do obecních práv v případě potřeby si vyhradily možnost jmenování a potvrzování zastupitelů, postavily pod kontrolu veškeré důležité obecní záležitosti, zrušily veřejnost jednání zastupitelstva s výjimkou slavnostních aktů, jednacím jazykem učinily pouze němčinu. „Svobodná obec“ tak byla prakticky neoficiálně zlikvidována. Zato však narůstaly úkoly obce a rozšiřoval se úřednický aparát. Masivní nárůst agendy přineslo státem přidělené soudnictví nad různými, spíše drobnými přestupky trestního zákona. Schůze sboru obecních starších se konaly za stále menší účasti členů, sbor omezil jednání na jediný zbývající obor samostatné správy – hospodářské záležitosti obce. A hospodářská situace nebyla zrovna nejlepší.

Samospráva byla v plné míře obnovena až po vydání císařského diplomu z 20. října 1860.23. prosince byly vypsány nové volby. Tentokrát se volby staly záležitostí uskupení, vedoucích politický boj na základě volebních programů. Nesporným pokrokem české strany v národnostní otázce za posledních deset let bylo, že i konzervativní němečtí zástupci uznávali požadavek dvojjazyčnosti – jazykové rovnoprávnosti. Všechny strany si uvědomovaly potřebu obnovy upadající správy města a úpravu nefunkční samosprávy, nutnost progresivnější správy obecního majetku. Češi žádali naprostou rovnoprávnost obou národů. Z letargie se probudilo i staré zastupitelstvo a stihlo svou činnost ještě obhájit zvláštní tištěnou zprávou o městském hospodaření za minulých deset let.

Volby sboru obecních starších, které proběhly dne 11. března 1861, se od voleb roku 1848 výrazně lišily. Účast voličů byla téměř 90% a skončily vítězstvím české strany, totální převahy ve sboru obecních starších nabyli její zástupci (ve volbách získala německá strana jen 10 zástupců, společných kandidátů prošlo 28 a česká strana měla většinu 52 členů). Na 11. dubna byla stanovena volba městské rady, starosty a jeho náměstka. Tato volba se již konala veřejně. Starostou byl zvolen František Pštross, jeho náměstkem rovněž Čech, dr. Václav Bělský.

Politické oživení přineslo rozsáhlé reformní aktivity ve správě města a sbor obecních starších prokázal svou emancipaci hned v den volby starosty. Při sporech o kompetence jeho náměstka se sám rozhodl pozměnit obecní řád s poukazem na to, že pokud je třeba odvolání k vyšší instanci při změně obecního řádu, má být touto instancí zemský sněm. Zavrhl tak starou praxi žádat o podobné změny místodržitelství. Zastupitelstvo vymezilo také hranice používání českého a německého jazyka s důrazem na to, aby vnitřní úřadování magistrátu probíhalo nadále v češtině.

Neodkladná byla reorganizace magistrátu. Návrh reformy vypracovala organizační komise při městské radě a za cíl si kladla hlavně unifikaci úřadování a z toho plynoucí zjednodušení a zrychlení jednání před magistrátem.

Nejprve byly reformovány finanční úřady magistrátu tak, aby každý z nich vykonával jen určitý typ finanční správy a agenda se tak zpřehlednila. Dále byly upravovány úřady stavební a hospodářský. Změny zasáhly i magistrátní referáty, jejich agendy byly přerozděleny. Pomocné úřady (podatelna, spisovna, výpravna) byly spojeny v jeden celek v čele s archivářem hlavního města Prahy Kar1emJaromírem Erbenem jako ředitelem.

Lze říci, že v šedesátých letech se ustálil vývoj samosprávných orgánů obce a rovněž uzavřela etapa budování systému a vnitřní hierarchie magistrátu, kladoucí důraz především na uspokojivý provoz finančních úřadů, hospodářské správy jako zdroje příjmů obce a ošetření obecních stavebních záležitostÍ. Těžké zkoušce byla pražská radnice vystavena za pruské okupace v roce 1866, kdy zástupci státní správy v čele s místodržitelem opustili Prahu a nechali zajištění všech potřeb města, jeho obyvatel i okupační posádky na bedrech starosty a magistrátu.

Další činnost pražského zastupitelstva a vývoj magistrátu byly ovlivněny – kromě politické situace – především mohutným hospodářským rozvojem obce a nárůstem obyvatelstva. Dobu následujících několika desítek let lze charakterizovat jako etapu realizace velkých obecních podniků. V Praze se rozšiřovala komunikační síť, regulovaly ulice, prováděla asanace, bouraly hradby. Řešila se otázka osvětlení a zásobování pitnou vodou. Pražská obec začala vyvíjet systematickou publikační činnost. Začal se formovat základ moderního města 20. století – územní, hospodářský i kulturní.

Politická emancipace českých zastupitelů dospěla tak daleko, že od konce 80. let bylo již zastupitelstvo ryze české. Úbytek německých mandátů od roku 1861 dále pokračoval a posledních pět německých zástupců odstoupilo roku 1882 z pražského zastupitelstva na protest proti instalačnímu projevu starosty Tomáše Černého, který nazval město „zlatou slovanskou Prahou“. Když potom v následujících letech zástupci Němců kandidovali, až na jednoho, jehož mandát vypršel v roce 1888, neuspěli. (Do pražského zastupitelstva se vrátili až po převratu roku 1918.) Na radnici pak nadále spolu politicky soupeřili především staročeši a mladočeši, i když spolu v roce 1893, vědomi si velkých úkolů, které před pražskou městskou správou na konci století stály, uzavřeli tzv. kompromis. Podle něho si obě strany rozdělily mandáty v zastupitelstvu i v radě, dohodly model střídání starostů podle stranické příslušnosti a shodly se na předběžném mezistranickém projednávání důležitých otázek, což mělo na druhou stranu negativní dopad na účast voličů ve volbách, které pro ně ztratily přitažlivost. Po třech letech byl kompromis prodloužen, avšak jeho platnost neměla příliš dlouhého trvání.

Zastupitelé se snažili intenzivně pěstovat mezinárodní styky. Navazovali kulturní, hospodářské i politické kontakty mimo rakousko-uherskou monarchii a Německo. Orientovali se především na Francii a Anglii, na zástupce měst i význačné jednotlivce. Nezanedbatelnou pomoc poskytovali v tomto ohledu Praze někteří čeští umělci. Radnice si za své mezinárodní aktivity na přelomu století vysloužila lichotivou přezdívku „české ministerstvo zahraničí“.

Praha stála i u zrodu Svazu českých měst roku 1907 a hrála v něm od počátku vůdčí roli. Svaz vznikl jako nepolitický spolek s cílem pečovat o společné zájmy měst a obcí. O tom, že byla Praha jeho nejvýznamnějším členem svědčí i fakt, že měl kancelář na Staroměstské radnici.

Změny, které se v poslední třetině 19. století udály, s sebou pochopitelně nesly i řadu úprav administrativních. Zastupitelstvo zřizovalo pro řešení různých úkolů i kontrolu odborné komise a výbory. Magistrát opustil neudržitelný model soustřeďující správu do malého počtu referátů a sítě četných městských úřadů. Nebylo již možné nadále slučovat obory s podobnou působností do větších celků, neboť by byly zcela neschopné akce. Naopak od roku 1876 vznikaly ve všech oborech městské správy referáty úzce odborně specializované a do konce století se jejich počet ustálil na sedmnácti. Stále byla ovšem pociťována potřeba lepší a úspornější organizace úřadovánÍ. Od roku 1897 působila při magistrátu zvláštní organizační komise, výsledkem jejího snažení byl nový jednací řád magistrátu schválený roku 1905.

Praha jako hospodářsky sílící a stabilní, průmyslově vyspělý celek s velkým přírůstkem obyvatelstva potřebovala nyní rozšířit území města. Za branami historické Prahy, na jejích předměstích, rostly další aglomerace a vzájemné soužití přinášelo problémy. V letech 1883 až 1901 byly k Praze připojeny Vyšehrad, Holešovice-Bubny a Libeň. Všechny další návrhy narazily ovšem na trvalý odpor státní správy i odmítavá stanoviska některých obcí. Pražská radnice, která se již nemusela v této době obávat ztráty svých privilegií samosprávy, započala „zápas o Velkou Prahu“, zápas o teritorium velkoměsta.

Všechny snahy přerušila světová válka, která opět pozastavila výkon samosprávy (rozhodnutí místodržitelství z 15. 10. 1914 zmrazilo volby do sboru obecních starších) a veškerá snaha úřadu se soustředila na zásobování a válečnou pomoc. V této nelehké a postupně se zhoršující situaci Prahy lze však najít i jisté kladné stránky. Tím, že podobně jako za prusko-rakouské války roku 1866 zanechaly státní orgány pražské zastupitelstvo bez zásadní pomoci v praktických věcech úřadování, správy a zajištění plného chodu města ve výjimečných podmínkách, pomohly nyní nechtěně větší emancipaci zastupitelstva. Plně se to projevilo v době státního převratu 1918.

Velmi špatná hospodářská situace města v posledním roce války a zásobovací systém na pokraji rozvratu se staly ventilem napjaté státoprávní situace. Pražští zastupitelé opouštějí své loajální postoje k rakouské mo­narchii, kterých se téměř celou válku důsledně drželi, a jejich stále ostřejší projevy na adresu vídeňské vlády a místodržitelství byly již dokonce v tisku cenzurovány. Spolu s projevy nespokojenosti byla deklarována snaha o samostatný stát a radnice udržovala dobré vztahy s Národním výborem.

Veřejná schůze sboru obecních starších konaná v den generální stávky 14. října 1918 se stala manifestací myšlenky samostatného státu. V době těsně před pádem monarchie, v atmosféře očekávání zásadní změny, městská rada rozhodla, že veškeré další úřadování s nadřízenými orgány povede pouze v češtině a začala se připravovat na dobu poválečnou, na opatření, která bude nezbytné učinit. Jednalo se především o doplnění sboru obecních starších. Padl návrh obrátit se na Národní výbor jako „bezprostřední vládu naši“, aby sbor doplnil jmenováním nových členů. Oficiálně se o změnách ve vedení pražské radnice začalo jednat hned následující den po slavném 28. říjnu, kdy se radnice stala jedním z center veřejných shromáždění Pražanů. Přestože se zastupitelstvo dohodlo na řešení nastalé situace uspořádáním voleb a zdálo se, že Národní výbor chápe tyto otázky jako vnitřní záležitost pražské samosprávy, došlo k něčemu naprosto jinému, což je ovšem v takových převratných dobách asi typické. Národní výbor, aniž by to vzbudilo ve veřejnosti negativní reakce, zrušil schůzi zastupitelstva plánovanou na 6. listopadu, toto zastupitelstvo zákonem z 13. listopadu rozpustil a místo něj zřídil Správní sbor hlavního města Prahy, jehož členy direktivně jmenoval. Předešel tak rázně zachování nežádoucích osob spojených s minulým režimem v zastupitelstvu a zároveň umožnil modernizovat členstvo zastupitelského sboru dle stranického klíče. Ve Správním sboru zasedlo 49 členů podle výsledků parlamentních voleb z roku 1911–24 zástupců strany národně demokratické, 12 sociálně demokratické, 10 socialistické, 2 státoprávně pokrokové, předseda byl nestraník. Předsednictvím byl pověřen Přemysl Šámal, úřadu se ujal 18. listopadu 1918 a 21. dne téhož měsíce byla zastupitelstvem zvolena městská (správní) rada. Přestože se jednalo o direktivní zásah „shora“, nebyl asi nijak bolestný, protože v zastupitelstvu zasedlo i 17 původních městských zastupitelů a také bylo do Správního sboru prozíravě jmenováno 13 zastupitelů (především starostů) příměstských obcí (Smíchova, Žižkova, Královských Vinohrad, Michle, Nuslí, Střešovic, Vysočan, Vršovic, Dejvic, Košíř). Však také jedním z prvních počinů zastupitelstva bylo ustavení komise pro Velkou Prahu, která slučovala dřívější komise pro obecní řád, pro projednávání otázek velkoměstských a pro připojení předměstí.

Hlavním úkolem tohoto prozatímního zastupitelstva bylo dovést Prahu k řádným volbám, a tak „jevila se tendence pokud možno nebrzdit prozatím novotami chod administrativního stroje, který stále musel pracovat ve zvýšeném tempu hlavně v otázkách veřejných a hospodářských“.

K řádným obecním volbám bylo přikročeno 15. června 1919 a byly to první obecní volby vedené všeobecným přímým a tajným hlasováním, které přiznaly volební právo – pasivní i aktivní – ženám, a které nebyly omezeny daňovým cenzem. Jako první starosta hlavního města republiky složil přísahu a byl instalován 28. července 1919 JUDr. Karel Baxa.

Prioritou obce i státním zájmem zůstávalo připojení předměstí a období do ledna 1922 bylo přípravným obdobím budování Velké Prahy. Byly vydány zákony, na jejichž základě se mělo zamýšlené území stát vůbec sjednotitelným. Zákon deklaroval vznik nového stočlenného ústředního zastupitelstva, společného pro celou Prahu. Obecní zastupitelstva měla působit jako místní s určitou místní pravomocí. Vzhledem k velikosti a složitosti daného úkolu bylo opět direktivně zasáhnuto do práv obecní samosprávy a na celý rok 1921 byl zřízen přechodný správní orgán – Ústřední správní komise pro sjednocenou obec pražskou, na nějž byla přímo vložena deklarovaná pravomoc budoucího ústředního zastupitelstva. Městské zastupitelstvo volené roku 1919 tak potom kleslo na úroveň místního výboru pro Prahu I až VII. Hlavním cílem správní komise byla unifikace správy a hospodaření, regulace města a úprava stavebnictví, sjednocení komunikací a společný postup při řešení úkolů sociálních a zdravotních v rámci celé aglomerace. Znamenalo to obrovský nárůst úkolů i pro magistrát a také jeho další reformování. Chystaná velká územní kvantitativní změna postavila do popředí spory v odborných právních a stavebních otázkách. Pro jejich řešení vznikly instituce nové kvality – Stavební sbor hlavního města Prahy a Sbor pro vyřizování stížností. Přerušují zavedenou instanční linii zastupitelstvo – magistrát. Jsou to sbory volené, ve výkonu svých funkcí na zastupitelstvu nezávislé, odborně kvalifikované, mající samostatné kom­petence. Pro jednání a usnášení těchto sborů platily stejné zákonné normy jako pro zastupitelstvo. Je ne zcela ojedinělým paradoxem doby, že takto zřízený orgán nakonec řešil záplavu malicherných sousedských sporů.

Fakticky došlo k vytvoření jednotné obce pod jménem „Hlavní město Praha“ 1. ledna 1922. Zákonnými úpravami č. 114, 115 a 116/1920 Sb. bylo k Praze připojeno 37 obcí v okruhu 7 km od centra. Zákony doplňovaly starý obecní řád z roku 1850, který zůstal nadále v platnosti. Bylo respektováno volební období původních zastupitelských sborů, zvolených roku 1919, a uzákoněno, aby ústřední správní komise rozšířená na 100 členů vykonávala všechny pravomoci ústředního zastupitelstva sjednocené Prahy až do právoplatných voleb. Předsedou komise – a tedy i faktickým primátorem – zůstal dr. Karel Baxa. Magistrát začal počátkem roku 1922 pracovat jako výkonný úřad ústředního zastupitelstva a městské rady a jako správní orgán první instance politického úřadu pro území Velké Prahy.

 

4. Městská správa v době budování moderní metropole (1922–1938) (Petra Slámová)

Velkou Prahu, která fakticky vznikla k 1. lednu 1922, čekalo jako hlavní město nové Československé republiky ne příliš dlouhé období klidnějšího správního vývoje již ve velkoměstských hranicích. Rozšířením o 37 sousedních obcí vzniklo město o rozloze 17 164 ha rozdělené na 19 městských částí (Praha I až XIX) a sdružené do 13 správních obvodů (původní území Prahy nyní Praha I až VII – utvořilo jeden správní obvod). Hranice obvodů byly stanoveny tak, aby se co možná nejvíce kryly s hranicemi dřívějších obcí.

Orgány města podléhaly přímo zemským instancím a vykonávaly tak na svém území správu vykonávanou jinde okresními úřady. V působnosti obce se dále rozlišovala působnost přirozená a přenesená. Do přirozené – přímé působnosti obce – náležely celá oblast obecního hospodářství se svými záležitostmi finančními, správou a provozem městských podniků, ústavů a zařízení, správa obecních lesů, statků, nájemních domů, veřejných budova staveb, stavebních pozemků a jiného obecního majetku, dále péče o komunikace, kanalizaci, městskou zeleň, zásobování vodou, čištění města, záležitosti školské a kulturní, protipožární. Přenesená působnost určovala obci povinnost podílet se na výkonu státní správy delegované jí nadřízenými úřady. Pražská obec tak zajišťovala výkon převážné části agendy na úrovni okresního úřadu: záležitosti živnostenské, pojišťovací, volební, matriční, věci státního občanství, vojenské, zdravotně policejní, vyvlastňování nemovitostí a správní exekuce, provádění trestního řízení správního, věci stavebního řízení.

Základními právními předpisy upravujícími složení a působnost pražských samosprávných orgánů byly: dále v platnosti setrvávající a různými zákonnými předpisy doplňovaný a obměňovaný původní obecní řád z roku 1850 a v předchozí kapitole zmiňované zákony č. 114,115 a 116/1920 Sb. o vytvoření Velké Prahy.

Nejvyšším a největším samosprávným orgánem hlavního města bylo stočlenné ústřední zastupitelstvo. K jeho úkolům náleželo zastupovat obec ve výkonu práva povinností a budovat organizaci sjednocené pražské obce, činit v obci závazná usnesení a dávat je vykonávat. Zastupitelstvu příslušelo volit primátora, jeho náměstky i zbývající členy městské rady, zřizovat obecní komise a volit jejich členy a volit členy dalších volených sborů, zřizovat obecní úřady a ústavy, stanovit počet obecních úředníků a zřízenců a jejich platy a vykonávat vrchní dohled nad jejich prací, jmenovat magistrátní rady a představené úřadů a ústavů, usnášet se na obecním rozpočtu, schvalovat účetní uzávěrku, rozhodovat o uzavření obecní půjčky nebo převzetí záruky, usnášet se na vybírání obecních dávek, poplatků, příspěvků a naturálních plnění, pečovat o pravidelnou kontrolu obecní pokladny a konat vrchní dohled nad obecním hospodářstvím, manipulovat s obecním majetkem nad rámec běžného vedení městského hospodářství – tedy nabývat a zcizovat nemovité jmění, uzavírat nájemní smlouvy a povolovat obecní stavby většího rozsahu. Schůze zastupitelstva byly veřejné, předsedal jim primátor nebo jeho náměstek.

Městská rada byla sborovým orgánem s všeobecnou působností. Skládala se z primátora, jeho tří náměstků a dvaceti čtyř dalších zastupitelů, volených z řad členů ústředního zastupitelstva. Městská rada měla právo usnášet se o všech věcech spadajících do působnosti obce, které neřešilo ústřední zastupitelstvo, primátor nebo magistrát. Dle obecního řádu měla být obecním jednatelem. V praxi jmenovala nižší obecní úředníky, vedla obecní hospodářství v mezích rozpočtu, ukládala úkoly obecním úřadům a ústavům, schvalovala objednávky zboží a zadávala potřebné práce. Rada byla též povinna projednávat všechny záležitosti, o kterých jednalo ústřední zastupitelstvo, a podávat zastupitelstvu vhodné návrhy. Schůze městské rady byly neveřejné. Předsedal jim primátor nebo jeho náměstek.

Primátorovi (tímto tradičním označením byl nahrazen v předchozím období používaný titul starosta) náleželo kromě předsednictví v ústředním zastupitelstvu, městské radě a magistrátním senátu také určité právo (sistační právo) – ovšem i povinnost – zastavit výkon usnesení výše uvedených sborových orgánů v případě, že by dle jeho mínění byl porušen zákon nebo měla obci vzniknout podstatná škoda. Primátor zastupoval obec jako právnickou osobu.

Významným činem symbolizujícím nové pozice hlavního města byla úprava znaku Prahy. Byla provedena podle návrhu akademického malíře Františka Kysely a schválena ústředním zastupitelstvem 1. července 1926. Pražské zastupitelstvo zvolilo také daleko civilnější způsob reprezentace obce, záměrně se tak snažilo potlačit prvky vnější pompéznosti a nahradit je důrazem na demokratickou neokázalost. Výrazem této neokázalosti byly instalace primátora Karla Baxy, které se odbývaly pouze na začátku pracovní schůze nově zvoleného zastupitelstva. Baxa také zcela výjimečně používal primátorský řetěz, např. při cestách do zahraničí. (Řetěz jako symbol úřadu byl zhotoven v roce 1898 za úřadování starosty Jana Podlipného.)

V jednotlivých obvodech Prahy fungovaly volené orgány místní samosprávy – místní výbory, místní rady a místní starostové, a vykonávaly určitý díl místní správy. Pracovaly především jako poradní, dozorčí a výkonné orgány ústředního zastupitelstva a městské rady, skutečných pravomocí měly málo. Jejich působnost byla upravena až jednacím řádem schváleným roku 1924.

První řádné volby do ústředního zastupitelstva Velké Prahy se konaly 16. září 1923. Další pak v pravidelných čtyřletých intervalech – tedy roku 1927 a 1931. Zákon z roku 1933 prodloužil volební období, takže další volby se konaly až v roce 1938.

Po celé meziválečné volební období tvořily radniční většinu tzv. státotvorné strany (Československá strana národně demokratická a Československá strana národně socialistická) následované Komunistickou stranou Československa, Československou stranou sociálně demokratickou, Československou stranou lidovou, Československou stranou živnostensko-obchodnickou a dalšími, v menší míře zastoupenými stranami, včetně stran německých a židovských. Volby v roce 1931 přinesly nezanedbatelný úspěch české extremistické Národní lize, veškeré německé strany měly po celé toto období na radnici zastoupení dosti malé (např. Sudetendeutsche Parte i se dostala na pražskou radnici až roku 1938 prostřednictvím svých tří zástupců). Na půdě radnice utvořily větší strany své vlastní kluby, menší se do klubů sdružovaly. Zápisy z jednání ústředního zastupitelstva svědčí jak o stranických šarvátkách, tak o kompromisech.

Primátorem hlavního města Prahy byl po celé období až do své abdikace roku 1937 volen národní socialista JUDr. Karel Baxa, který bývá označován za skutečného vůdčího ducha vzniku Velké Prahy. Tento pražský advokát byl významnou osobností českého politického života, od roku 1895 jako poslanec zemského sněmu, v letech 1901 až 1918 jako člen poslanecké sněmovny říšské rady ve Vídni. Byl ovšem také zastáncem českého nacionalismu a do jisté míry ovlivňoval tímto směrem i politiku zastupitelstva. Jeho nástupcem na pražské radnici se stal příslušník téže strany a dlouholetý pražský zastupitel PhDr. Petr Zenkl.

Rozsáhlé pravomoci nabyl výkonný úřad městské správy – magistrát. Pracoval jako byrokratický rozhodovací aparát, jemuž však nepříslušelo rozhodování ve věcech přirozené působnosti obce. Skládal se z primátora, magistrátních radů a dalšího úřednického personálu. Magistrát vykonával úkoly přenesené působnosti, tedy úkoly přenesené na obec státní správou, úkoly politického úřadu první instance kromě policejní agendy. Magistrát však také prováděl usnesení ústředního zastupitelstva a městské rady. Výše zmíněné orgány mu delegovaly kompetence i z oboru přirozené působnosti. Činnost magistrátu naposledy upravoval jednací řád z roku 1905, podle kterého řídil práci magistrátu jako výkonného úřadu pro veškerou městskou správu primátor. V jeho kompetenci bylo organizační rozdělení úřadu a přidělování úředníků. Představení jednotlivých magistrátních úseků se scházeli na pravidelných sborových poradách, na kterých se rozhodovalo o zásadních záležitostech v působnosti úřadu a o záležitostech sporných.

Dále pokračovaly správní reformy magistrátu nutné k zvládnutí tak velkého množství administrativních úkolů. Po sloučení Velké Prahy vznikly v nových obvodech magistrátní úřadovny – pracoviště magistrátu vyřizující část běžné agendy obvodu – a přímo v sídle magistrátu Kancelář pro službu dozorčí a výkonnou v okresích. Roku 1927 byly definitivně zrušeny okresní politické správy (někdejší okresní hejtmanství) na Smíchově, Žižkově, Vinohradech a v Karlíně, kterým připojené obce původně podléhaly, a celou agendu nadále vyřizovaly již jen orgány magistrátu.

Objevily se i snahy reorganizovat magistrátní administrativu celou a lépe její strukturu přizpůsobit praktickým potřebám. Zástupci města studovali organizaci úřadování ve velkoměstech v cizině, zejména v Paříži, Berlíně a Vídni, s cílem zjednodušit, urychlit a zlevnit administrativní řízení u obce. Tak byla roku 1926 připravena nová moderní úprava a všechny úřady měly být začleněny do osmi odborů, vymezených na základě seskupení příbuzných položek obecního rozpočtu. Reforma se ale v praxi neosvědčila, respektive do praxe ani celá uvedena nebyla. Měla značný negativní vliv na přehlednost úřadování a jediným jejím výsledkem bylo, že k pojmovým a kompetenčním nejasnostem přidala pojem „odbor“. Po tomto fiasku již k dalším zásadním velkým reformám úřadování až do doby nacistické správy nebylo přikročeno. Neznamenalo to ovšem, že by struktura magistrátu zůstávala trvale nezměněna. Nevzrůstal sice dále počet úřadů a referátů, ale ty existující se (pokud to bylo potřeba) členily na oddělení a odbory pro specializované agendy. Úřad se tak ve srovnání s přelomem století velmi rozrostl administrativně i personálně.

Možná by mohly dějiny pražské správy v meziválečném období takto stručně podané působit poněkud idylicky – opak je však pravdou. Velká Praha se po celé období potýkala i s negativními důsledky, které jí přineslo sloučení tak velkého území, a když se jí povedlo překonat těžké a hospodářsky kritické období po první světové válce, přišla zanedlouho na prahu třicátých let velká hospodářská krize, brzdící rozvoj pražského hospodářství a pochopitelně i všech ostatních odvětví správy. Město očekávalo větší podporu od nového samostatného státu a zastupitelé si opakovaně stěžovali, že se jim jí nedostává.

Výstižně shrnul tyto výhrady ve své řeči na prosincové schůzi zastupitelstva o rozpočtu na rok 1930 člen menšinové Strany slovanských národních socialistů Antonín Chmelík, když poněkud hořce hovořilo „macešství československé vlády vůči hlavnímu městu Praze“ a o „skutečném útisku vládního systému nejen proti samosprávě, ale hlavně proti Praze“ a takto shrnul požadavky radnice: „Očekávali jsme privilegované postavení hlavního města, očekávali jsme finanční podporu ne snad na representaci, ale na velenutný rozmach komunikace, výstavbu silnic, bytovou krisi, školství atd.

Avšak nejen že se strany státu obci Pražské ničeho se nedostalo, nýbrž jeví se snahy snížiti význam Prahy na niveau města provincionálního. Občas se volá k poslancům a senátorům, ale nemá to žádný význam. Nikdo k nám necítí žádné povinnosti, každý ji chce jen od nás. Vázané kandidátní listiny jsou toho dokladem. Veškerý náš život je zpolitizován, na všecko jsou stranické klíče a proto ta těžkopádnost, nikde žádná iniciativa. A když se někdo odváží samostatně mysliti nebo jednati, odnáší pak důsledky své odvahy. Politické sekretariáty nám zasahují nejen do politiky, ale i do radnic. Včera byla jmenována nová vláda republiky, v níž jsou zastoupeny všechny politické skupiny dnešní radniční většiny. Doufejme, že nastane obrat, že je to první příležitost, kdy obec Pražská musí předložiti své požadavky a kdy musí býti splněny.“

Na okraj tohoto rázného citátu z Věstníku hlavního města Prahy nutno dodat, že město mělo opravdu řadu důvodů, proč si stěžovat – konkrétně třeba na zákon o organizaci politické (z. č. 125/1927 Sb.) či na novou finanční úpravu svazků obecní samosprávy (zákonem č. 76/1927 Sb.) a nedostatečnost příjmů, kterou mu tato úprava dovolovala docílit. Snad i proto je třeba ocenit působení meziválečných zastupitelstev na pražské radnici v čele s dr. Baxou, neboť dokázala zvládat množství různorodých a kvalitativně i kvantitativně nových úkolů, udržet pražský rozpočet i dluhy na snesitelné úrovni a po všech stránkách investovat do rozvoje města.

 

5. Městská „samospráva“ v letech nacistické okupace (Vojtěch Šustek)

Po okupaci zbytku českých zemí (tzv. Resttschechei) stanuli nacisté před úkolem postupně převzít pod svoji důslednou kontrolu veškerou veřejnou správu v „novém říšském území Böhmen und Mähren“. S ohledem na mezinárodní veřejné mínění považovali za nutné dopřát českým zemím pseudoautonomní status. Z důvodů zachování shora popsané strategie se nacisté rozhodli dočasně využít dosavadní správní i samosprávné instituce. Naprosté podrobení si veřejného, kulturního a hospodářského života českých zemí mělo být prováděno postupně. Stejně tak tomu bylo i v Praze – hlavním městě tzv. protektorátu.

Prvním krokem k dosažení kontroly nad správou města mělo být odstranění demokratických principů československé obecní samosprávy a jejich nahrazení tzv. autoritativním vedením (tzv. Führerprincip). Ger­manizace správy hlavního města není zdaleka důkladně prozkoumána a řada otázek plynoucích z těžko pře­hledného labyrintu pseudoautonomní samosprávy města Prahy a působnosti německých okupačních úřadů v Praze nebyla dosud zodpovězena.

Proces odstraňování demokratických principů československé obecní samosprávy má své počátky již v období tzv. druhé republiky, tj. ještě před 15. březnem 1939. Výnosem Zemského úřadu v Praze ze dne 24. února 1939 bylo rozhodnuto o rozpuštění Ústředního zastupitelstva hlavního města Prahy včetně všech jeho místních výborů. Na místo zastupitelstva byla jmenována správní komise, která měla 57 členů a jejímž předsedou se stal JUDr. Otakar Klapka. Dále bylo jmenováno 13 vládních komisařů pro spravování záležitostí spadajících do působnosti místních výborů na území Prahy. V „regulaci“ samosprávy pokračovali po 15. březnu pochopitelně i nacisté, a to až do jejího faktického odstranění.

Postupné glajchšaltování samosprávy zahájili nacisté již druhý den po obsazení zbývajícího českého území. Samozřejmě chtěli tento úkol svěřit některému z pražských nacistů. Dne 16. března jmenoval zemský prezident na pokyn německé okupační správy dosavadního člena městského zastupitelstva za SdP, později rovněž člena správní komise, sudetoněmeckého historika profesora Josefa Pfitznera, vládním komisařem (Regierungskommissar) ve správě Prahy s titulem náměstek primátora (Primator-Stellvertreter).

Otakar Klapka se stal rovněž vládním komisařem a byl mu udělen titul primátora města Prahy. Výnos zemského prezidenta z 11. prosince 1939 právně upravil postavení a pravomoci vládních komisařů pro správu, tj. primátora Klapky a jeho náměstka Pfitznera. Na základě tohoto výnosu měl být Pfitzner informován o veškeré činnosti magistrátu. V záležitostech, o nichž rozhodoval primátor, měl právo spolupodpisu. Zemský úřad byl pak současně i stížnostní instancí a měl právo zrušit rozhodnutí obou vládních komisařů. Výnos, vydaný v intencích nacistů, měl z primátora Klapky učinit de facto převodovou páku německé okupační správy a „muž v pozadí“ Pfitzner se měl stát nacistickým dohlížitelem a zároveň skutečným vládcem města. Josef Pfitzner se jen těžko smiřoval s postavením pouhé „šedé eminence“. Přesto se záhy stal horlivým obhájcem nacistických zájmů a iniciativním protagonistou germanizace okupované Prahy. Patrně již v březnu 1939, když se ujímal úkolů spo­jených s novou funkcí, si nacista Josef Pfitzner uvědomoval, že k ovládnutí Prahy Němci jsou nezbytné tyto kroky:

1. Odhalovat a usvědčovat skrytou českou opozici. Současně chtěl – až do doby, kdy Němci Čechy ve správě Prahy zcela nahradí – neutralizovat českou opozici dosazováním německých úředníků na klíčová místa magistrátu.

2. Změnit dosavadní správní systém Prahy, který neodpovídal zájmům nacistické okupační moci, protože dosud relativně liberálně organizovaná městská správa poskytovala Čechům určitý prostor pro hájení českých národních zájmů.

3. V úřadování postupně nahrazovat češtinu němčinou.

4. Docílit ideologické, kulturní i hospodářské nadvlády pražských Němců nad Čechy.

Pfitznerovou značnou výhodou pro úspěšnou realizaci shora uvedených cílů byl fakt, že velmi dobře znal politické prostředí otevřené společnosti někdejšího Československa. Věděl, kdo je Otakar Klapka a jeho spolupracovníci, a proto správně předvídal, že tito muži jsou odhodláni bránit české pozice ve správě Prahy za každou cenu. Kromě toho se čeští magistrátní úředníci příliš netajili nechutí k „ochraně“ poskytované Čechům Třetí říší.

Je pochopitelné, že prvním Pfitznerovým krokem k uspořádání správy Prahy v intencích německých zájmů bylo diskreditování neloajálních českých úředníků, v neposlední řadě i primátora Klapky. Proto si novopečený náměstek primátora hned v prvních měsících začal zjišťovat politické nálady a osobní vazby vyšších českých úředníků, a tak „mapovat politický terén“.

Počátkem roku 1940 se Pfitzner odhodlal přistoupit k razantním útokům proti Čechům na magistrátu a vyvolal první otevřené konflikty s primátorem Klapkou i s lidmi z jeho nejbližšího okolí. Bezprostřední záminkou ke konfliktu mezi oběma muži byla jednak Klapkova účast na Němci předem neschválené vzpomínkové slavnosti u hrobu zemřelého primátora Karla Baxy počátkem ledna 1940, u příležitosti druhého výročí Baxova úmrtí, a také ještě předtím položení věnce na hrob Neznámého vojína o vánocích 1939. Pfitznera velmi pobouřila Klapkova účast na obou smutečních slavnostech a ve svém dopisu z 8. ledna 1940 primátora Klapku velmi ostře a hrubě napadl. Vyčetl mu skutečnost, že o jeho účasti na smuteční slavnosti a uctění památky Neznámého vojína se dozvídá až z ranního tisku, a poukazoval na postoj Němců k Baxovi, který je „natolik známý, že ho zde nemusím znovu opakovat“. Pfitzner dále konstatuje, že nestačí slovně se distancovat od bývalého režimu a přitom skutky s ním projevovat souhlas. Závěrem dopisu spílá Klapkovi, že je „nadále neúnosné trpět na magistrátu úředníky, kteří se veřejně identifikují s předchozím režimem a s lidmi, které je z hlediska Velkoněmecké Říše třeba považovat za velezrádce a vlastizrádce“. Klapka se ve svém česky psaném dopisu rázně ohradil, přičemž prohlásil, že dosud vždy na každém místě, které ve veřejném životě zastával, „jednal podle zásad spravedlnosti, ať již měl v rukou mocenské prostředky či nikoli“, a že od tohoto svého „životního principu... nehodlá ustupovat“.

Nacistická germanizační politika prosazovaná náměstkem Pfitznerem usilovala i o ideologické podrobení si českého obyvatelstva Prahy. Bývalý historik nyní samo zvaný nacistický ideolog – Pfitzner vydal dokonce vlastní ideologický programový spisek Tausendjahriges Prag (Tisíciletá Praha), který čtenáře seznamoval s „německým městem“ Prahou. Postaral se o přeškolení a přezkoušení pražských turistických průvodců, zkontroloval obsah všech propagačních brožur a knih o Praze. Značnou energii věnoval Pfitzner pochopitelně odstraňování všeho, co v Praze symbolizovalo českou národní svébytnost nebo československou státnost. Do konce roku 1941 přes značný odpor Čechů na magistrátu nacisté realizovali odstranění pomníků významných Čechů (např. pomníky legionářů, Masaryka, Palackého, Neznámého vojína, ale i francouzského historika Denise a prezidenta Wilsona). Náměstek Pfitzner pochopitelně usiloval i o změnu znaku města Prahy, protože ještě v dubnu 1940 měla Praha stále československý městský znak, který byl přijat v roce 1927. Inicioval proto vznik prezidiální komise, která měla za úkol připravit návrh nového pražského znaku. V komisi spolu s Pfitznerem zasedali ředitel městského archivu Václav Vojtíšek, český historik Gustav Friedrich a český ředitel Politické služby magistrátu Otto Morway. Čeští členové komise chtěli pouze nahradit slovenský symbol moravskou orlicí. Naproti tomu Pfitzner prosazoval, aby nový znak viditelně obrážel „změnu státoprávních poměrů“, tj. nacistickou anexi českých zemí. Proto se dožadoval, aby do nového městského znaku byly zakomponovány dubové ratolesti a nacistická tzv. říšská orlice. Popis znaku měl být buď latinský, anebo „v duchu jazykových nařízení“ německo-český, tj. „Prag die Mutter der Stadte – Praha matka měst“. Nacisté se však nakonec spokojili s tím, že ze znaku Prahy převzali pouhý znakový štít.

Ještě dříve, než se nacisté definitivně vypořádali se symboly československé státnosti, přistoupili k poněmčování a přejmenovávání názvů pražských ulic a náměstÍ. Začátkem dubna 1940 byl Úřadem říšského protektora (Amt des Reichsprotektors) vypracován seznam ulic, které mají být přejmenovány. První přejmenování proběhlo slavnostně dne 4. dubna 1940, kdy Pelléova ulice v Praze-Dejvicích dostala název po policejním generálovi Roettigovi, který byl zabit v Polsku.

Během slavnosti za účasti Franka a dalších pražských nacistů Pfitzner jménem pražských Němců prohlásil, že: „během uplynulých dvaceti let si v Praze bylo možné myslet, že se nacházíme v Americe, nebo že jsme vrženi na asiatský Východ… Teď tedy bude třeba zavést celou řadu nových pojmenování“, přičemž si na české straně nikdo „nemůže stěžovat, že bychom se snad pustili do vymazávání památky významných mužů“. Přirozeně, že tato Pfitznerem uplatňovaná germanizační opatření usilovala o vymazání tradic, což lze snadno vyčíst z komentáře k Pfitznerovu projevu otištěném v německém věstníku města Prahy: „Vývody nejvyššího německého představitele města Prahy jsou tak srozumitelné, že nepřipouštějí žádné pochybnosti o tom, že český národ musí po vytvoření Protektorátu Čechy a Morava Německou Říší za posledními dvaceti lety svých dějin konečně učinit definitivní čáru.“

Působnost nacistických „kulturtragerů“ měla mít pro Prahu mnohem závažnější a trvalejší důsledky, než bylo přejmenovávání ulic. Nacisté měli velkolepé a vlastní ideologií podmíněné stavební plány. Vedle pokračování v dlouhodobých ještě předokupačních stavebních projektech, např. stavba podzemní dráhy včetně stavby mostu přes nuselské údolí, nové dálniční obchvaty, tunely atd., plánovali stavbu uzavřených německých sídelních kolonií, kde by žili pouze Němci, případně „rasově hodnotní“ Češi. Německé osídlení se zpočátku mělo koncentrovat do čtvrtí s relativně početným německým obyvatelstvem, tj. do Střešovic, Bubenče, Holešovic. Úřady pražského oberlandráta a říšského protektora kontrolovaly přesuny ve vlastnictví nemovitostí v Praze a snažily se bránit nákupu pozemků Čechy. Kromě toho se počítalo s využitím pozemků a budov uloupených deportovanému židovskému obyvatelstvu. Byly zřizovány nové německé základní i střední školy a domy Hitlerjugend. Ovšem válka a s ní spojená restriktivní opatření učinily přítrž ambiciózním záměrům zásadně měnit tvář Prahy.

Se sílícím germanizačním tlakem spory Pfitznera s primátorem Klapkou den ode dne narůstaly. Český primátor totiž zvolil taktiku důsledného a z hlediska zájmů nacistů samozřejmě absurdního uplatňování dosud nezrušených správních předpisů a právních norem. Ty sloužily Klapkovi jako záminka, aby obcházel Pfitznerovy pravomoci při každém rozhodnutí, kdykoli to jen bylo možné.

Rezistenci „v rámci platných zákonů“ uplatňovala česká opozice na magistrátu i proti úsilí Pfitznera zavést němčinu do vnitřního úřadování. Pfitzner, pražský oberlandrat Watter a posléze i vyšší nacističtí úředníci museli vést nekonečné diskuse s Klapkou a jinými vyššími magistrátními úředníky nad věcným výkladem předpisů, upravujících používání němčiny v magistrátním úřadování. Nacisté sice povolali do služby u magistrátu desítky německých úředníků, ti ale byli bezmocní, když na ně jejich čeští kolegové mluvili česky a nutili je pořizovat zápisy do úředních knih v češtině, v některých úřadech na nich dokonce byly vyžadovány české koncepty vyřízení. „Zlomyslným“ Čechům na magistrátu navíc nahrával těžko přehledný labyrint dosud formálně platných norem a nových protektorátních jazykových norem. Jak konstatoval Pfitzner, Češi považovali Prahu za obec s českou jednací řečí, kde se proto ve vnitřním úřadování pražského magistrátu používá výhradně čeština. Toto stanovisko sdělil Pfitznerovi oficiálně i ředitel politické služby magistrátu Morway, dokonce mu i písemným právním výkladem zdůvodnil, proč v Praze „ve všech obecních záležitostech lze používat jako úřední jazyk pouze češtinu“. Nedostatek respektu k horlivému náměstkovi šel tak daleko, že čeští úředníci s ním komunikovali výhradně česky, a když si chtěl nechat zhotovit své kulaté úřední razítko s německým označením své funkce, tj. Primator-Stellvertreter der Hauptstadt Prag, opět se mu dostalo od vrchního magistrátního rady Morwaye v česky psaném právním výkladu poučení, že používání jednojazyčného kulatého razítka je v rozporu s platnými jazykovými normami. Podobnou strategii zpočátku zvolili Češi na magistrátu i při plnění německého požadavku na německo-české popsání všech objektů a orientačních tabulí, které slouží veřejnosti. Pfitzner a ostatní němečtí úředníci byli nuceni k nekonečným právním polemikám s Čechy o každé slovíčko ve znění normy, která tuto otázku upravovala.

Josef Pfitzner pochopil, že pokud se má ve správě města prosadit politika v „německém pojetí“, musí být z magistrátu urychleně odstraněni primátor Klapka a jeho stoupenci. Velmi urputně se proto snažil doložit Klapkovy nepřátelské postoje. Od počátku roku 1940 si téměř v každé měsíční situační zprávě pro Karla Hermanna Franka a v mnoha dopisech stěžoval „na hlavu českého právního boje Klapku“. Sledoval už nikoli pouze Klapkovu činnost, nýbrž i každé jeho slovo a úšklebek.

„Zdrcujících důkazů“ o Klapkově „věrolomnosti“ se Pfitznerovi dostalo při návštěvě říšského ministra pro obsazená východní území Alfreda Rosenberga v dubnu 1940 na radnici. Pfitzner Frankovi podrobně vylíčil, že Klapka „u příležitosti návštěvy Alfreda Rosenberga na Staroměstské radnici přednesl politicky nemožný proslov. To, co tam pronesl, nesouviselo se správou města, nýbrž byla to řeč na obranu češství, s množstvím narážek proti němectví. Především jeho požadavek na znovuotevření českých vysokých škol jednoznačně prokazuje, k čemu chce svého postavení v Praze zneužívat“. Nelze se proto divit, že právem rozhořčený náměstek Pfitzner promptně „znění jeho proslovu zpřístupnil všem příslušným místům“ a vyjádřil naději, „že tyto systematické útoky nezůstanou z německé strany bez odpovědi“. Pfitzner si Frankovi stěžoval, že vinou Klapky a jeho spolupracovníků je spolupráce na magistrátu „v mnohém tak trýznivá a bezútěšná a těžkopádná“. Řešení je podle něj jediné: „…musí být odstraněna hlava (tj. Klapka – pozn. aut.), aby se vytvořily předpoklady pro klidnou a plodnou práci.“ Pfitznerova hlášení o Klapkově pasivní rezistenci pochopitelně neunikala pozornosti Franka a Himmlerově informační službě Sicherheitsdienst. Když primátor Klapka a jeho spolupracovníci začali úmyslně brzdit další krok ke germanizaci Prahy – poněmčování názvů pražských ulic, Frank již začal Klapkovi vyhrožovat deportací do koncentračního tábora. Tehdy Pfitzner určitě tušil, že se českého primátora již brzy zbaví.

Dne 9. července 1940 se konečně dočkal. Primátor Otakar Klapka a o něco později i jeho nejbližší spo­lupracovníci byli zatčeni a později fyzicky zlikvidováni pro svoji intenzivní spolupráci s odbojem. Přes Pfitznerovo horlivé doporučování zlikvidovat Klapku, nebyl primátor zatčen na základě jeho udávání, nýbrž na základě výpovědí odbojářů uvězněných a mučených gestapem.

Po odstranění Otakara Klapky mohlo být přistoupeno k prvním správním reformám směřujícím k uzpůsobení správy města Prahy zájmům nacistického Německa a postupné germanizaci. Náměstek primátora doufal, že nyní bude mít příležitost zcela změnit systém správy města. Již ve svých „Gedanken uber das geplante Statut fur die Stadt Prag“ (Myšlenkách o plánovaném statutu města Prahy), předložených Frankovi 31. října 1939, Pfitzner navrhoval ustanovit německého a českého primátora, přičemž konečné rozhodování by zůstávalo vyhrazeno pouze německému primátorovi. Ten by požíval právo ve ta a právo odvolat se ve sporech s českým primátorem k říšskému protektorovi. V duchu německých pravidel chtěl Pfitzner přeměnit zastupitelské sbory ve sbory pouze poradní. Josef Pfitzner doufal, že se mu tak podaří soustředit do svých rukou veškerou moc ve správě města. Návrhům náměstka primátora se však nedostalo vyslyšení. Magistrátní nacisty v čele s Pfitznerem rovněž zklamalo i dosazení Čecha JUDr. Aloise Říhy na Klapkovo místo. Přesto však využili vypuknutí tzv. Klapkasaffäre, aby na magistrátu provedli rozsáhlou čistku a nahradili sedm českých referentů spolehlivými Němci. Úsilí o reformy ve správě Prahy však našlo odezvu až na podzim 1941, po nástupu zastupujícího říšského protektora SS Obergruppenführera Reinharda Tristana Ego na Heydricha. Radost z Heydrichova nástupu Josef Pfitzner výstižně vyjádřil ve své situační zprávě pro Franka: „…koncem září nastala s příjezdem pana zastupujícího říšského protektora do Prahy pro všechen veřejný život Protektorátu jedna z těch plodných hodin, jež urychlily uskutečňování dlouho zamýšlených plánů a přání…, jež se zpočátku jevily být ještě v nedohlednu.“ Blahodárnost začínající Heydrichovy éry přirovnával Pfitzner k plodným důsledkům odstranění Klapky: „Jestliže tehdy se ovšem muselo jednat během 24 hodin, pak nyní byl pro uskutečnění německých záměrů bohudík delší časový prostor.“

V duchu „nové politiky“ začal Heydrich utužovat policejní režim a svými správními reformami urychleně odstraňoval poslední platonické náznaky protektorátní autonomie. Na podzim roku 1941 byl světový válečný konflikt ve stádiu, které nacistům umožňovalo zbavit se všech mezinárodně politických ohledů a ještě bezohledněji realizovat svoji germanizační politiku.

Je zřejmé, že magistrátní nacisté v čele s Pfitznerem si mnoho slibovali od začínající Heydrichovy éry. Prav­děpodobně očekávali posílení německých pozic na magistrátu. Heydrich skutečně rozhodlo reorganizaci pražské správy. Dne 1. listopadu 1941 byla správa Prahy reorganizována tak, že primátorovi a jeho náměstkovi byly podřízeny čtyři tzv. decernáty, a sice decernát hlavní správy (Dezernent Hauptverwaltung), decernát finanční (Dezernent Finanzwesens), decernát stavební (Dezernent Bauwesens), a decernát pro podniky měst­ského zásobování (Dezernent fur stadtische Versorgungsbetriebe). Němečtí úředníci v čele decernátů fakticky vyřizovali veškerou agendu, za niž byli zodpovědni primátorovi a jeho náměstkovi. Decernátům podléhala i jednotlivá magistrátní služební místa, celoměstské a obecní úřady. Pfitzner předpokládal, že Heydrichova politika mu rovněž umožní nadřadit na pražském magistrátu němčinu nad češtinou. Ve své situační zprávě z podzimu 1941 připomínal, že do 31. března 1942 složí všichni čeští úředníci povinné zkoušky z němčiny. Pfitzner se proto dožadoval zavedení německého jazyka ve vnějším i vnitřním úřadování magistrátu „z důvodů úspory času i materiálu“. Oberlandrát Watter dopisem ze dne 3. března 1942 skutečně nařídil primátoru Říhovi, aby v součinnosti se svým německým náměstkem vypracoval jazyková nařízení, která zavedou němčinu jako jedinou jednací a úřední řeč ve vnitřním i vnějším úřadování magistrátu. Zásluhou Říhových obstrukcí a jeho neochoty dohodnout se s Pfitznerem na znění jazykových instrukcí se formální vyloučení češtiny a její absolutní nahrazení němčinou vleklo až do 21. září 1942, kdy zemský prezident potvrdil závaznost Pfitznerova návrhu jazykového oběžníku. Přestože čeští zaměstnanci byli potom povinni používat výlučně němčinu nejen v písemném úředním styku, ale dokonce i při ústním úředním jednání s dalšími českými úředníky, bylo toto nařízení respektováno pouze při jednáních s Němci.

Prosazení reforem ve správě Prahy znamenalo upevnění německé nadvlády v Praze a Pfitzner si určitě dělal naděje na výrazné posílení vlastní mocenské pozice a s ní spojený kariérní postup. Je otázkou, zda mohl tušit, že tolik vítaný „pan zastupující říšský protektor“ učiní vedle Pfitznerem vítaných germanizačních kroků i řadu personálních změn. Heydrich totiž začal nahrazovat dosavadní vyšší úředníky, zejména ty sudetoněmeckého původu, schopnými a energickými nacisty z tzv. staré Říše. Personální změny postihly např. pražského vedoucího NSDAP Konstantina Hosse a na řadu měl přijít i náměstek Pfitzner, který měl být uklizen z Prahy na některou z německých univerzit. Tomu však již zabránila likvidace Heydricha českým odbojem 27. května 1942. Odstranění Heydricha učinilo konec personálním změnám ve správě města Prahy. V důsledku represí skončily rovněž někdejší dramatické souboje s českou politickou opozicí, které byly vystřídány ubíjející pasivní rezistencí primátora Říhy, jenž však již neměl téměř žádný manévrovací prostor.

Porážky na bojištích na přelomu let 1942 a 1943 byly počátkem těžkých časů a nacisté ve správě Prahy na ně odpověděli ještě usilovnější prací ve prospěch německého válečného úsilí. Šetřili peníze z městského rozpočtu, aby mohli nakupovat říšskoněmecké státní dluhopisy. Byla zaváděna úsporná opatření, zjednodušována městská správa a na místa německých úředníků povolávaných do armády byli opět přijímáni Češi. V důsledku nacistům nepříznivého průběhu války musela městská správa čelit přílivu německých uprchlíků z východu, s ním spojenému nebezpečí epidemií a zhoršující se zásobovací situaci. Na základě dosavadních dosud neukončených výzkumů lze předpokládat, že k žádným zásadním změnám ve správním systému Prahy až do konce okupace nedošlo. Květnové povstání v roce 1945 a následná bezpodmínečná kapitulace Německa učinily konec šestileté nadvlády německých nacistů v Praze.

 

6. Období „lidové správy“ v Praze v letech 1945–1989 (Jana Ratajová, Tomáš Rataj)

Poválečný model správy se na papíře rodil již během druhé světové války. Přesněji řečeno rodily se různé koncepce v různých odbojových centrech, které přes vzájemné rozdíly měly většinou společnou snahu vytvořit model výrazně odlišný od prvorepublikánské správy. Ta byla totiž často považována za jednoho z viníků problémů předválečného Československa a v konečném důsledku i jeho trpkého zániku. Uskutečněný model národních výborů byl prosazen zahraničními exilovými centry, londýnským a moskevským, ve vzájemné dohodě. Pro samotný pojem „národní výbory“ sáhli tvůrci do nedávných dějin – do revolučních okamžiků roku 1918 či ještě hlouběji do roku 1848.

Už touto významovou vazbou se uvědoměle hlásili k revolučnosti a lidovosti tohoto modelu správy, k jeho konstituování se zdola oproti starým byrokratickým jmenovaným úřadům, symbolizovaným klotovými rukávy, okresními hejtmany, magistrátními rady, starosty a kancelářským prachem. Už z toho je jasné, že národní výbory měly a chtěly být výrazně demokratické. Měly v sobě prakticky spojit politickou státní správu a samosprávu.

Praha jako hlavní město, které už tradičně vykonávalo řadu přenesených pravomocí od státu, byla ovšem i nadále poněkud specifickou správní jednotkou. Již v květnovém povstání 1945 vzniklo po Praze celkem 55 revolučních národních výborů. 5. května byl pražský komunální komunistický politik Václav Vacek jmenován Českou národní radou revolučním primátorem a byl mu podřízen magistrát. Po 9. květnu, kdy vstoupilo v platnost vládní nařízení o národních výborech (č. 4/1945 Sb.), byly místní národní výbory upraveny tak, aby se kryly s dosavadními 13 správními obvody.

Vládním nařízením č. 46/1945 Sb. vstoupil na konci srpna v život nový model, vyznačující se podivnou asymetrickou dichotomií. Dosavadní byrokratický Magistrát hlavního města Prahy ztratil rozhodovací pravomoc a stal se pouze výkonným orgánem nově zřízeného Ústředního národního výboru hlavního města Prahy (ÚNV), nástupce starých samosprávných orgánů obce. Skládal se ze 100členné plenární schůze, 32členné rady, 8členného předsednictva a 24 komisí pro jednotlivé záležitosti. První tři orgány byly jmenovány vládou na základě parity čtyř českých politických stran, pouze komise volila plenární schůze ze svého středu. Primátorem se stal poslední předmnichovský primátor Petr Zenkl, jemu k ruce bylo jmenováno sedm náměstků, kteří spolu s ním tvořili předsednictvo – jakousi „užší“ radu, která před jednávala schůze rady i pléna. Dosavadní MNV byly přetvořeny na obvodní rady (OR), které tvořily přímé složky ÚNV a měly velmi malý rozsah samostatné působnosti. Jejich výkonnými orgány byly dosavadní byrokratické magistrátní úřadovny. Jak je vidět, vznikl tu správní systém velmi centralizovaný a těžkopádný, v němž téměř o všem v hlavním městě rozhodoval ÚNV a ještě spíše jeho rada, která musela často v jedné schůzi projednat i několik set konkrétních návrhů. A tento stav zůstal zachován i po rekonstrukci národních výborů na základě výsledků parlamentních voleb v roce 1946. Nová rada ÚNV a primátor (Václav Vacek) už byli voleni plénem.

Po „vítězném únoru“ 1948 se začaly uskutečňovat velmi rozsáhlé změny celé pražské správy. Předně bylo „vyakčněno“ 49 poslanců ÚNV. Již 1. března bylo zrušeno předsednictvo ÚNV. Počet členů rady klesl na 24. Tzv. kroměřížský program vyhlásil požadavek odstranění dosavadní dvoukolejnosti státní správy a samosprávy – obě měly být spojeny v nové tzv. lidové správě (nebo lapidárněji lidosprávě). V praxi to znamenalo „postátnění“, a tedy zánik samosprávy jako takové. A mimoto měla být národním výborům napříště svěřena celá veřejná správa ve všech oborech, tedy i v těch, které byly dosud vykonávány samostatně (finanční správa, školská správa, zdravotní a sociální správa apod.). Jakýmsi předstupněm k realizaci těchto požadavků byla tzv. Krosnářova reforma (8. červenec 1948), jíž byla značně zjednodušena tradičně chaotická struktura magistrátu – dosavadních více než 50 odborů, referátů, oddělení, správa úřadů bylo přeměněno na 22 referátů. Navíc řada úkolů přešla od Nového roku 1949 na nově založené komunální podniky.

Hlavní reforma veřejné správy byla uskutečněna ke dni 1. dubna 1949 (zákonem č. 76/1949 Sb., pro Prahu vládním nařízením č. 79/1949 Sb.). Tehdy definitivně zanikla obec jako samosprávná právnická osoba a byla nahrazena pouhým nejnižším článkem veřejné správy. Praha získala postavení kraje a byla tedy podřízena přímo ústředním úřadům. Starý pražský magistrát i jeho magistrátní úřadovny Praha I–XIX byly zrušeny a na jejich místo nastoupil aparát národních výborů s jednotnou strukturou referátů určenou zákony. Rada ÚNV byla reorganizována ve smyslu tzv. referentského systému. Členové rady byli jako referenti zároveň vedoucími referátů i příslušných komisí a mohli v mnoha věcech samostatně rozhodovat. To vedlo k oslabení sborového charakteru rady, která měla mnohdy i potíže se sejít, a ke značné libovůli jednotlivých referentů. Plénum ÚNV měla nadále poměrně slabé postavení, komise(nyní nazývané „komise rady“) neměly žádné rozhodovací pravomoci. Nově byla vytvořena funkce ústředního tajemníka ÚNV jako služebního představeného zaměstnanců aparátu. Přes všechny proklamace o demokratizaci správy zůstaly však národní výbory sbory jmenovanými (ministrem vnitra). Volby do národních výborů se totalitní režim bál uspořádat až do roku 1954.

V rámci téže správní reformy došlo k výrazné decentralizaci. Mnoho úkolů bylo z ÚNV přeneseno na nově zřízené obvodní národní výbory (ONV), jež nahradily obvodní rady a měly obdobnou strukturu jako ÚNV. Kompetenčně se nacházely na úrovni okresních národních výborů. Pražské obvody byly značně přeměněny a bylo jich nadále 16. Rovněž zde fungoval referentský systém.

Po skončení nejtvrdší fáze stalinismu byly národní výbory významně reformovány, s proklamativním cílem zvýšit jejich sepětí s pracujícím lidem (ústavní zákony č. 12, 13 a 14/1954 Sb.). To znamenalo jejich proměnu na orgány volené (s tříletím volebním obdobím). 16. května 1954 se poprvé konaly volby do národních výborů na základě jednotné kandidátky NF. Počet členů pléna nebyl nadále fixní, ale vypočítával se ad hoc podle počtu obyvatel. ÚNV měl v letech 1954–1957 483 členů, v letech 1957–1960 243 členů. Postavení pléna jakožto „orgánu státní moci“ se posílilo získáním omezené legislativní pravomoci pro svůj obvod. Výkonné složky (rada a aparát) jakožto „orgány státní správy“ byly postaveny pod tzv. dvojí podřízenost – tedy vlastnímu národnímu výboru (plénu) a zároveň radě (resp. příslušnému odboru) vyššího národního výboru. Tím se značně zpevnila rozhodovací vertikální struktura: vláda – KNV (ÚNV) – ONV – MNV. Znovuzavedení jisté dichotomie, která nicmé­ně jen velmi vzdáleně připomínala dvoukolejnost státní správy a samosprávy, znamenalo uplatnění sovětského vzoru. Byl zrušen referentský systém, takže rada byla personálně oddělena jak od rezortních odborů, tak od komisí (napříště nazývaných stálými komisemi).

Všechna rozhodnutí rady musela nadále vznikat ve sboru. Odborům zůstala jistá rozhodovací pravomoc, kdežto stálé komise byly i nadále poradními sbory. Během 50. let došlo k některým dalším změnám, především k reformám řízení hospodářství. V letech 1957–1960 proběhla v několika fázích značná decentralizace státních hospodářských podniků ze správy jednotlivých ministerstev do správy ÚNV (a zároveň komunálních podniků z ÚNV na ONV). Byla posílena ekonomická pravomoc plén národních výborů a zjednodušilo se plánování hospodářství. Přesto však vznikl poněkud asymetrický model hospodářství řízeného národními výbory, ale plánovaného ministerstvy. Ruku v ruce s tím ovšem šlo i zesílení stranického řízení národních výborů – všechny závažné věci měly být nadále dopředu projednávány orgány KSČ, objevil se zvýšený tlak na kádrování zaměstnanců.

Nejhlubší reformu celého správního aparátu státu přinesl rok 1960, s čímž souvisely i vydání nové, „socialistické“ ústavy a transformace krajů a okresů. Praha, zvětšena o několik obcí, byla nově rozdělena do deseti obvodů. Zanikla dvoukolejnost orgánů „státní moci“ a „státní správy“, namísto toho se stal celý národní výbor orgánem státní moci a správy (nový zákon o národních výborech č. 65/1960 Sb., pro Prahu vládní nařízení č. 79/1965 Sb.). Pražský ÚNV byl po volbách v červnu 1960 nahrazen Národním výborem hlavního města Prahy (NVP) se 150 poslanci (také termín poslanec byl rehabilitován). Plénum mělo větší možnosti kontroly vůči radě. Zcela zásadně se proměnila role komisí a odborů. Komise, jež jsou voleny ze dvou třetin z členů pléna a z jedné třetiny z odborníků, získávají výkonné, iniciativní a kontrolní pravomoci, a předsedají jim členové rady. Spojení s aparátem národního výboru je zajišťováno osobami tajemníků, jimiž jsou vedoucí příslušných odborů. Odbory (již nikoli „odbory rady“) naopak rozhodovací pravomoci definitivně ztrácejí a stávají se pouhými pomocnými výkonnými orgány pléna, rady a komisí.

Stejnou strukturu získaly rovněž nově delimitované obvodní národní výbory Praha 1–10. V období do 1. ledna 1961 byla dotažena do konce decentralizace hospodářství – na ÚNV bylo v plném rozsahu přeneseno z centrálních úřadů i plánování jím řízené ekonomiky, čímž zanikla dosavadní asymetričnost v plánování a řízení.

Model vytvořený roku 1960 fungoval v podstatě až do konce monopolní vlády KSČ. V následujících desetiletích sice došlo k celé řadě dílčích i rozsáhlejších změn, ty se ovšem v zásadě nedotkly podstaty správního systému. Např. v roce 1967 (nový zákon o národních výborech č. 69/1967 Sb.) byla opět posílena kontrolní role národních výborů (formou tzv. komisí lidové kontroly). Navíc vznikly tzv. správní komise pro nejrůznější rozhodovací řízení jako kupř. známé interrupční komise). V roce 1968 bylo rozšířeno území Prahy o další okolní obce. Ty si ovšem na rozdíl od dříve připojovaných obcí ponechaly své místní národní výbory (MNV), které byly podřízeny příslušnému ONV a vytvořily vlastně třetí článek poněkud asymetrického pražského správního modelu. Podobně zůstaly MNV v obcích, které se staly součástí Prahy v roce 1974 (dosud poslední a nejrozsáhlejší rozšiřování území našeho hlavního města). Federalizace státu od 1. ledna 1969 neměla na správu Prahy příliš velký vliv – k jejímu uvažovanému postavení pod pravomoc federální vlády jakožto hlavního města federace nedošlo, a byla nadále podřízena vládě České socialistické republiky a le­gislativně České národní radě. Během 70. a 80. let docházelo k postupnému růstu počtu poslanců NVP (s demografickým růstem města). Zároveň vznikaly v rámci pléna i aparátu nejrůznější pomocné, poradní a speciální orgány a komise, které činily strukturu NVP značně nepřehlednou. Určité dílčí posílení volených orgánů a práv poslance přinesl nový zákon o národních výborech č. 31/1983 Sb.

 

7. Obnovení demokratické samosprávy po roce 1989 (Jana Ratajová, Tomáš Rataj)

Zatím nejhlubší změnu celého systému správy hlavního města přinesl pád komunistického režimu v roce 1989. Již na počátku roku 1990 byla kooptacemi rozšířena pléna NVP, ONV i MNV o kandidáty navržené Občanským fórem. Zákonem o obcích (č. 367/1990 Sb.) byla po 40 letech obnovena demokratická obecní samospráva, nezávislá na správě státní. Pražský NVP byl nahrazen (zákonem o hlavním městě Praze č. 418/1990 Sb.) třemi navzájem svébytnými orgány obce: v obecních volbách voleným Zastupitelstvem hlavního města Prahy (ZHMP, 76 členů), jím volenou Radou ZHMP (5–10 členů) a Magistrátním úřadem hlavního města Prahy (MÚP) jakožto výkonným úřa­dem, který vykonává jednak vlastní působnost obce (podle nařízení rady a zastupitelstva), jednak přenesenou působnost státní správy (v níž je podřízen vládě a ministerstvům ČR). Podobně ONV (MNV) byly přeměněny na obvodní (místní) zastupitelstva, obvodní (místní) rady a obvodní (místní) úřady. V prvních letech po obnovení demokratické samosprávy vzniklo několik nových městských částí – ať už spojením, nebo naopak vydělením některých čtvrtí (mimo jiné Praha 11–15). Praha si tedy prakticky ponechala asymetrický model správy, kdy v 57 městských částech prvoinstanční působnost vykonávají místní nebo (tam, kde místní úřad není) obvodní úřady, druhou instanci (na úrovni zhruba okresních úřadů) tvoří pro celé dosavadní obvody Praha 1–10 obvodní úřady a třetí instancí jsou ústřední celopražské orgány. Magistrátní úřad nese od roku 1992 dosud název Magistrát hlavního města Prahy (MHMP). Zastupitelstvo má od roku 1994 stabilně 55 členů.